Ｇ.Ｉ.Ｓ.Ｔ.

蘇丹種族滅絕危機

作者：嚴震生
日期：2005-02-07
出處：校園雜誌

去年是盧安達種族滅絕悲劇的十週年紀念，全球媒體給予前所未有的關注，國際社會也誓言「絕對不再」讓歷史重演。諷刺的是，自2003年年初開始，蘇丹又發生 了類似的種族滅絕情形，非洲聯盟、聯合國和歐美國家雖正視此問題的嚴重性，但至今仍無法完全阻止這個悲劇的持續存在，或許這才是國際政治中更大的一個悲 劇。

蘇丹的族群衝突背景

蘇丹是非洲面積最大的國家，曾為英國殖民地，1956年獨立後政局長期動盪不安，主要是因南部獨立運動和軍人干政問題。前者源於北部信奉伊斯蘭教的阿拉伯人和南部信奉基督教及傳統信仰的黑人間的衝突；後者則因軍事政變建立的威權統治對文人民主政治和基本人權的戕害。

2003年二月以前，蘇丹西部達佛（Darfur）地區並非國際觀察家關注的重點，有關蘇丹動亂的報導都是南方獨立運動和因此引發的內戰。內戰自1962 年爆發後，雖在1972年達成和解，讓南方取得高度的自治權，但和平僅延續了十一年。1983年蘇丹軍事強人尼梅瑞（Jaafar Nimeiri）宣佈實施伊斯蘭律法（Sharia），南北間的猜忌更加擴大，內戰再度爆發，南方叛軍——蘇丹人民解放軍（簡稱SPLA）展開與政府軍的 對抗。

1985年尼梅瑞被推翻，隨後成立的民主政府雖與SPLA達成和平協議，但尚未執行，蘇丹又發生軍事政變，和平進程一波三折，拖到2003年二月才達成最新協議。不過就在此際，達佛地區卻爆發了新的衝突。

達佛地區的種族滅絕

達佛地區居民大多信奉伊斯蘭教，因此衝突並非源於不同的宗教信仰，而是以務農為主的黑人和靠遊牧為生的阿拉伯人爭奪土地資源的經濟矛盾。此外，達佛地區在 淪為英國殖民地前，是一個獨立的小王國，和蘇丹並沒有強烈的民族情感和歷史認同。蘇丹獨立後，達佛地區和蘇丹南部情形類似，也有分離主義的意識和情緒，或 是更多的自治要求。

蘇丹政府與SPLA達成協議分享政治資源，達佛地區卻完全被排除在外，更加深了當地黑人的疏離感。就宗教而言，他們和信奉基督教或傳統宗教的南部黑人有著 不同的信仰，但又和同樣信奉伊斯蘭教的阿拉伯人有不同的經濟生活方式，以及其他在族群和語言方面的差異。在缺乏結盟對象的情況下，達佛地區充斥著高度的危 機意識，導致當地兩個叛軍組織——蘇丹解放運動（簡稱SLM）和正義與平等運動（簡稱JEM）的興起，抗議中央政府長期以來對達佛地區的忽視，和偏袒阿拉 伯人、歧視黑人的不公待遇。蘇丹政府雖未派軍隊鎮壓叛軍，卻支持一個對抗黑人的阿拉伯民兵團——武裝騎兵隊（Janjaweed）在達佛地區進行種族屠殺 行動。

自2003年三月以來，Janjaweed的種族屠殺行動至少已造成三到五萬當地黑人的死亡，及上百萬人無家可歸，成為難民，其中至少有二十萬越過邊界，進入鄰國查德，因此達佛地區的動亂，不單是蘇丹境內種族屠殺的問題，更是跨國的難民問題。

聯合國的立場

2004年四月六日是盧安達種族滅絕悲劇十週年紀念，在這個可能是二十世紀末最大的人類浩劫中，有八十萬盧安達人民遭屠殺。包括聯合國在內的國際社會不單 事前沒有善盡預防措施，事發後也未採取阻止行動。1998年美國前總統柯林頓訪問盧安達時，特別為美國當時的袖手旁觀，向盧安達人民道歉，並表示絕對不再 讓類似悲劇發生。但達佛地區的局勢，讓我們懷疑歷史是否仍會重演。

達佛地區衝突之初，聯合國並未主動關切；情況逐漸惡化至種族滅絕的層次時，反應仍不夠積極。盧安達種族滅絕悲劇十週年紀念前夕，負責聯合國緊急救援工作的 艾奇蘭公開指控蘇丹政府，要求國際社會重視此人道危機。聯合國秘書長安南也開始向蘇丹政府喊話，要求其中止在達佛地區的暴行，並讓救助人員進入該地區，展 開救援工作。

由於蘇丹政府此時已展開和達佛地區兩支叛軍停火協議的談判，因此對國際社會並未作太多回應。這次的停火協議基本上形同具文，雙方平均一天就有一次違反停火 協定的不良記錄。聯合國安理會於六月十一日通過決議，正式表達對蘇丹和平的期待。不過，這項決議的對象是蘇丹中央政府和南部叛軍SPLA，達佛地區僅是次 要考量。

針對達佛地區的種族滅絕情形，安理會在七月和九月作出兩項決議案，前者特別指名道姓的譴責Janjaweed破壞人權的暴行，後者則首次提及這些暴行是否 已構成種族滅絕，並根據聯合國憲章第四十一條的規定，建議對蘇丹採取武力外的制裁方式。雖然國際人權組織早在2004年年初就將達佛地區的暴行定位為種族 滅絕，但經過半年多的關切和喊話，安理會才總算通過了較符合實際狀況的決議案。由於這兩項決議案獲得非洲聯盟（African Union）的支持，蘇丹在受到國際社會孤立下，勢必得有正面的回應。不過，又因聯合國並沒有通過動武的決議案，而蘇丹又不是國際媒體的焦點，能否有效達 成決議案的目標，仍值得觀察。

在各方未能有效展現遏阻蘇丹種族滅絕危機之際，非洲聯盟於十月上旬宣佈在獲得蘇丹政府同意後，將派遣三千五百名人員的維和部隊進駐達佛地區，較原先僅有三 百名增加了十倍，讓蘇丹的和平前景露出一線曙光。十月中旬，又傳出部隊人數增到四千五百名，十一月底完成全部的進駐工作。

由於聯合國的決議遲遲未獲正面回應，安理會擬於十一月二十一日再度召開會議，考慮對蘇丹實施禁運石油的制裁，和建立「禁飛地區」（no-fly zone）。前者將對蘇丹靠油源為主要收益的經濟造成極大的傷害，後者則是對蘇丹主權的挑戰。

聯合國和非洲聯盟的這些行動，終於受到蘇丹政府的重視，迫使它願意與叛軍進行談判，雙方於2004年十一月九日在奈及利亞首都阿布加再次達成停火協議。政 府除了願意解除Janjaweed 的武裝之外，亦同意與叛軍共同對非洲聯盟顯示各自的軍事佈署。不過，停火協定仍未受尊重，政府不斷對叛軍據點進行轟炸，而叛軍也未停止它的攻擊行動。顯然 蘇丹政府只是為了預防安理會的禁運而同意停火，並沒有實質的誠意。

和談進程及面臨的瓶頸

達佛地區所期盼的自治和權力分享，與南部蘇丹SPLA和中央政府所達成的協議類似。然而，達佛地區沒有SPLA長達四十年的抗爭，又缺乏後者的石油資源，因此對中央政府的威脅和擁有的談判籌碼都極為有限，無法迫使對手作出太多讓步。

其次，政府雖默許或暗中支持Janjaweed，實際上能否掌握或監督這個民兵團，是值得懷疑的。在缺乏有效的控管機制下，蘇丹政府既無意願、也沒能力遏止Janjaweed 的種族滅絕行為。

再者，蘇丹位於東非，被歸類為撒哈拉沙漠以南的非洲國家，基本上是以伊斯蘭教為主要信仰的國家，和鄰近的中東及北非地區有極為密切的關係。由於美國發動伊 拉克戰爭的正當性受到國際質疑，加上伊拉克重建工作困難重重，因此即使身為世界唯一的超級霸權，美國也不願意在這個地區再有干預行動，擴大所謂的文明衝 突，造成中東地區的政治軍事局勢更加緊繃。英國由於強力支持美國對伊拉克用兵，因而受到牽累，目前它並未有積極的動作，和殖民母國對前殖民地進行人道救援 的傳統是相互背離的。美、英兩國的消極態度，使得解決蘇丹危機的重任落在聯合國與非洲聯盟的肩上。

最後，達佛地區在撒哈拉沙漠的偏遠地區，任何的軍事或救援行動都會有調度方面的困難。1993年十月美國在蘇丹鄰國索馬利亞曾有人道救援人員遭殺害的不愉 快經歷，因此即使美國政府與國會已將達佛地區破壞人權的暴行，定義為種族滅絕，但要說服美國民眾出兵救援，絕對不是易事。

結語

雖然非洲聯盟各個成員並沒有豐富的資源，但在獲得聯合國的支持後，願意派出維和部隊進駐達佛地區，是國際社會和蘇丹政府雙方都能接受的一種安排。至於美、 英兩國若要展現對達佛地區蘇丹人民的關懷，提供各種軍需物資及糧食救援不失為最能展現誠意的作法。由非洲國家貢獻軍隊、聯合國及西方國家分擔費用，至少可 以免除殖民主義復辟的疑慮，並且讓非洲國家肩負自清的責任。至於這個作法能否奏效，尚待時間方能證明。

如果有相同宗教信仰且種族背景極為接近的胡圖及圖契兩族，都會在盧安達及蒲隆地進行種族滅絕的無理性殺戮行為，蘇丹達佛地區的阿拉伯人對同樣伊斯蘭教信仰的黑人之屠殺，就不足為奇了。在這些案例中，共同的信仰顯然不能化解經濟利益的矛盾，更無法根除族群的衝突。

在同屬伊斯蘭教的蘇丹阿拉伯裔與黑人間發生種族滅絕的慘劇之際，我們除了盼望美英強國及聯合國與非洲聯盟等國際組織能夠採取更具體的行動，有效地遏阻更多 無辜性命的失喪之外，也盼望不同地區的伊斯蘭教宗教領袖採取較為積極的態度，實際關心蘇丹達佛地區所發生的種族滅絕，並調解其信徒在宗教信仰以外的各樣衝突。

（作者為政治大學國際關係研究中心第一所研究員／台灣非洲研究論壇執行長）

來自：非洲論壇