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反思當今外交政策之主導權      /     文:梁守道

       不久前,中華民國外交部長歐鴻鍊先生來到成大演講,題目就是「當前我國外交政策」。演講完後,開放問答時間,一位學生提問,內容大致如下:外交休兵確實是需要中國大陸那一方的配合,我方單方面的休兵是沒有用的,因此,這樣情勢的主導權等於是在對岸的手裡,如果哪天對岸不願意繼續配合休兵,那我國要如何應對?

        部長的回應以下簡述一個大概。中國大陸基本上不願意回到外交鬥爭的路線上,原因大致上有三點:一、因為對岸在拚經濟,我方也在拚經濟,在目前良好的合作氣氛之下,經濟交流對雙方都有利,他們不希望外交開戰而犧牲這樣的交流成果;二、恢復外交惡鬥,對於對岸的長期政治目標不利,這也是對岸在過去幾年慢慢學會的事實:拚命的打壓台灣在國際間的外交空間或使用武力、言語暴力阻擾台灣的選舉,都會收到反效果,助長「台獨分裂意識」,反而不利對岸「統一」之終極目的;三、外交休兵的政策,符合雙方國家利益,因為過去耗費在爭取友邦、鞏固友邦邦交的支出上,實在太高,不僅缺乏制度、也缺乏透明度,外交休兵之後,雙方不但可以將相當的外交預算挪去作更有意義的邦交鞏固之使用(而非落入少數政客之口袋中),更可以減去外交工作同仁在前線作站之壓力,並增加他們身為我們國家外交官的尊嚴(不用受當地一些政客的要脅)。部長很有信心的說,如果對岸真的決意回到外交惡鬥,台灣也絕對有能力繼續生存下去,要讓台灣從世界地圖上消失是很不容易的。

 

        針對這三點的立論,乍聽之下,確實很有道理,但皆能歷久而不破嗎?容我一一針砭討論。首先,第一點的論點基於「國家是理性行為者」,會依據「國家利益」,運用「成本效益計算」選擇最高效益、最低成本的行為。部長之意,顯然是基於目前雙方都在目標拚經濟的狀況之下,均符合兩國之國家利益,合作之成本低於不合作之成本,或合作之效益會高於不合作之效益,而升高外交衝突屬於「增加不合作之成本」,「破壞合作之效益」,違反雙方當前之國家利益,因此立論。不過,此處有兩點質疑:一、國家不可能隨時為全然理性之行為者,永遠依著「成本效益計算」去作最大化有利國家利益之選擇,而是「有限理性」的,是受時間壓力、「資訊不對稱」、國內政治發展、領導菁英意識型態等多種因素影響,更可能作出完全「非理性」之行為。

 

    歷史上,第一次世界大戰即為一例:二十世紀初,歐洲國家的貿易量不下二十世紀末的貿易總量,拚經濟意圖也甚強烈,但奧匈帝國王儲在波士尼亞暗殺,卻能牽連列強進入世界大戰;二、「國家利益」會依時間而變化,來在外部大環境之因素或國家內部之因素使然,使得國家利益不見得在不同時間會維持一樣;1989年和2008年,相差將近20年,中國大陸對於台商台資的態度,即有相當大的改變,因為他們的國家利益有了改變使然,這點再也清楚不過,北京的政策轉變所造成的陣痛依然歷歷在目。

 

        第二點,助長台獨勢力不利於長期的政治目的,而打壓台灣的外交空間,搶奪我方的邦交國會顯著的增加反中國的情緒,因此中國北京當局不願意看到這樣的發展,因而立論。然而,中國因此就放棄了「台灣為中國不可分割一的省」之立場嗎?2005年通過的「反分裂國家法」,早已明確的給予北京當局使用「非和平」手段的合法法律支撐,雖然是限定了所為「非和平」之使用條件,但卻也明示了其不放棄「非和平」手段的決心。

 

   「紅蘿蔔與棒子(carrot and stick)的雙手策略顯而易見,目的始終不變,但手段確實是可以調整,軟硬兼施,自由運用。允許台灣以WHA的觀察員參與世界衛生大會,確實是一個明顯的示好動作,給於台灣吃得到的「紅蘿蔔」,但「棒子」的使用則沒有停歇,持續增加的對台飛彈、航空母艦與潛艦的建造,此「棒子」可只會越來越大。看香港回歸12年了,2004SARS對於香港經濟的衝擊,北京當局用CEPA解決,成功救回了香港的經濟,但也否決了「港人治港」的要求:香港特區的「基本法」是北京定的,香港議員3/4由北京指派、普選的許可目前定調在2017,是回歸20年之後,而到時候實際開放權限有多大,都還值得觀察。可能唯一的差別在於,香港百餘年前就被決定了命運,沒有選擇的權利,但我們台灣還有。

 

        第三點,外交休兵可以讓雙方避免過去數十年來的外交惡鬥,減輕雙方打外交惡戰所需投入的大量資金,因為這樣的成本比較小,而外交惡鬥的成本很高。這不僅對我方有利,也對對方有利,所以外交休兵是符合雙方利益的,因此可望延續該狀態。不過,究竟終止惡鬥,是對我方有利比較多,還是對對方有利比較多?換句話說,如果不終止惡鬥,損失比較多的是哪一方?過去八年的執政,烽火外交之下,我們只增加了三個邦交國,卻喪失八個。世界上承認中國的國家有160多個,而承認台灣的僅有23個。中國的經濟增長率、外匯存底、總體經濟規模愈來愈壯大,其作為經援後盾的利基愈來愈雄厚,恐怕是台灣望塵莫及的。考量前述種種,恐怕這樣的計算當中,我們的籌碼有限,對岸若真的執意持續外交惡鬥,他們可以跟我們耗的資源多很多,不成比例。

 

「紅蘿蔔與棒子」的最終目的,可不就是希望台灣往統一的方向前進,我們可以不從嗎?我們有多少主導權?對岸是否「絕對理性」、是否一定用最大利益的成本效益計算來行動,我們沒辦法掌握;對岸的國家利益會否變動,我們也無法掌握;對岸的國家總體實力比我們大,這是既成的大國政治與現實政治(Realpolitik)現實的地方:國土大、人民多、經濟力量持續增長、軍事力量也持續再增加、更愈來愈有區域間和國際間的發言權力等。而台灣與中國的落差,恐怕只會愈差愈大。小國對抗大國的「不對稱賽局」當中,小國唯一的致勝法寶,恐怕僅能靠「槓幹原理」以小搏大了。

 

        北韓發展核武來對抗美國,在策略上是一個很不錯的小國對抗大國的槓桿運用,但北韓本來就沒有參與國際市場與世界分工,也無視國際輿論壓力。金氏家族的極權統治,更無須處理國內因為禁運而民不聊生、饑荒頻傳的問題。北韓在國際上被稱作是「流氓國家」,更被美國稱為當代的「邪惡軸心」國家。這樣的槓桿運作,雖然足以撐起足夠的籌碼與美國來坐談判桌,但其整體國家所付出有形無形的成本實在太高了。

 

        台灣當然不可能走向北韓這樣極端的操作,畢竟,我們可是引以為傲的亞洲少數的民主國家。面對中國,台灣似乎最大的籌碼在於台澎金馬的實質統治權力還在中華民國的政府手上,北京當局實質上(de facto)不具有這塊領土與人民的統治權力。只要避免對岸動用武力的因素,這個槓桿的另一端,就是中國領導人冀望最終統一的政治目的。此政治目標是基於情感的、意識形態的、非全然理性的。我們要去了解對岸領導菁英與13億人口對於為持「祖國統一」的意題優先性與實際的動員能力與行動意志。這點是最直接有利於台灣,卻同時又是最致命的關鍵因素。如何操作,就有賴台灣領導人與台灣人民的智慧了。

 

        除此之外,台灣對於世界其他大國的槓桿作用,也必須加強,因為世界其他國家在台灣的議題上,對於中國也有一定的立場與作用。當台灣對於這些其他國家有槓桿作用的時候,自然這些國家對於中國也會有槓桿的作用。要讓台灣對於其他大國有槓桿作用,就是要增加台灣的不可取代性,台灣的特殊性。換句話說,我們必須要各國發現一個分治於中國之外的台灣確實對於其國家利益是顯著而且不法取代的;若台灣不再處於分治的狀態,則會傷害其國家利益的。這包含科技發展的、經濟發展的、產業整合的、人道救援等等層面,都是台灣的軟實力可以發揮的地方。台灣的未來發展,仰賴台灣朝野與全體人民的共同努力。

 

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G.I.S.T.

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